Zulassungsantrag oder Volksinitiative?

Anregungen von Prof. Dr. Roland Geitmann

 

Dem nach Art. 59 und 60 Landesverfassung zweistufigen Verfahren aus Volks­begehren und Volksabstimmung hat das Volksabstimmungsgesetz noch eine dritte vorangestellt: Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens (§ 25 VAG). Diese Dreistufigkeit ist, wenngleich in unterschiedlicher Ausgestaltung, auch in an­deren Bundesländern üblich und macht Sinn, wenn jeder Stufe ein klarer Zweck und Effekt zugeordnet ist und die Hürden dem angemessen sind.

Das direktdemokratische Gesetzgebungsverfahren sollte nicht weniger gründlich und beteiligungs- und abwägungsreich sein als das parlamentarische. Nicht nur der Landtag, sondern auch der in Ministerien und Verbänden vorhandene Sachverstand sollte sich einbringen, jedenfalls soweit dies die Initiatoren wünschen. Um darauf reagieren zu können, sollte das Verfahren zumindest zu Beginn flexibel und der Trägerkreis nicht zu groß sein.

Während das Volksbegehren die Funktion einer Relevanzprüfung hat, also durch Quantität feststellt, ob die Unterstützung breit genug ist, um den Aufwand einer Volksabstimmung zu rechtfertigen, müsste die davor liegende Stufe die formale Qualität der Vorlage sichern. Deshalb muss in dieser Phase Anpassung an Beden­ken und bessere Erkenntnisse möglich sein. Die Sachentscheidung fällt bei vollstän­diger Durchführung des Verfahrens erst in der Volksabstimmung. Durch Zu­lassungsantrag und Volksbegehren bindet sich kein Unterzeichner in der Sache selbst, sondern spricht sich lediglich dafür aus, dass in der Angelegenheit eine Ab­stimmung stattfinden soll. Erst die Informations- und Diskussionsphase vor der Volksabstimmung ist der eigentliche Lernprozess, für den umfassende Information und ausreichend Zeit zur Verfügung stehen müssen und bis zu dem sich jede/r für neue Einsichten offen halten kann und sollte.

Der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens bedarf nach § 25 Abs. 4 VAG der Unterschrift durch 10.000 Wahlberechtigte. Dies ist in der Praxis zwar keine unübersteigbare Hürde. Doch steht der Aufwand nicht im Ver­hältnis zum bescheidenen Effekt. Dieser besteht darin, dass das Innen­ministerium die Vorlage auf Einhaltung formaler und verfassungsrechtlicher Erfordernisse überprüft sowie Regierung und den Landtag sowohl über den Ein­gang des Antrags als auch über seine Zulässigkeitsentscheidung benach­richtigt.

Für diese ministerielle Prüfung und Entscheidung 10.000 Unterschriften zu ver­langen ist ein Unding. Noch schlimmer ist, dass die Initiatoren auf etwaige Bedenken des Ministeriums nicht reagieren und die Vorlage nicht verändern können, sondern für eine abgeänderte Vorlage erneut 10.000 Unterschriften sammeln müssten. Durch diese Vermischung von Qualitäts- und Relevanzprüfung schon auf der ersten Stufe wird eine einmal für die Unterschriftensammlung gewählte Fas­sung der Beschlussvorlage frühzeitig zementiert, statt sie anpassungsfähig zu halten.

Aus dieser durch Gesetz programmierten Sackgasse gibt es rechtspolitisch zwei Auswege. Entweder reduziert man die Zahl der erforderlichen Unter­schriften drastisch auf einen Umfang, bei dem die Initiatoren auf ministerielles Bedenken ohne größeren Aufwand mit einer abgewandelten Vorlage reagieren können. Oder man gibt den Initiatoren von vornherein ein Recht auf Auskunft und Beratung durch das Innenministerium und wertet die Initiative in der Weise auf, dass der Landtag nicht nur unterrichtet wird, son­dern sich auch mit der Sache befassen muss. Auf jeden Fall muss vermieden werden, dass Tausende von Unterschriften für eine Vorlage gesammelt werden müssen, ohne zuvor eine inhaltliche Prüfung durch das Innenministerium er­reichen zu können.

1. Zulassungsantrag

Bei der ersten Alternative könnte man nach wie vor von Zulassungsantrag sprechen, der aber nicht mehr 10.000 erfordert, sondern sich mit 30 bis 50 Unterschriften begnügt, nämlich der Personen und Organisationen, die auch weiterhin mit ihrem Namen für das Anliegen stehen. Im Unterschied zu den 10.000 beliebigen und anonym bleibenden Unterzeichnern, von denen nur wenige die Vorlage gründlich studiert und die anderen in dieser Anfangsphase ohne mediale Aufbereitung in der Regel überfordert sind, kann man von einem Initia­torenkreis aus 30 bis 50 Personen annehmen, dass diese sich eingehend da­mit befasst haben. Auch wird ein solcher Kreis dank E-Mail in der Lage sein, sich nach rechtlichen Bedenken des Innenministeriums über eine ab­gewandelte Vorlage zu verständigen.

2. Volksinitiative

Wenn man im Unterschied dazu schon in der ersten Stufe mehrere Tau­sende Unterschriften verlangt, muss dies auch einen entsprechend höheren Effekt haben, indem Landtag und Regierung nicht nur benachrichtigt werden, sondern sich damit befassen und die Initiatoren anhören. Das würde diese Stufe auf die Ebene der Verfassung heben und eine Änderung nicht nur des VAG, sondern auch des Art.59 LV erfordern.

Eine solche frühe Befassung gibt dem Landtag Gelegenheit, das Anliegen zu prüfen und evtl. einen Kompromiss zu suchen, bevor sich die Fronten verhärten. Dieses Verfahrensmodell kennen auch die Bundes­länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sach­sen und Schleswig-Holstein.

Weitere, aber einfachgesetzlich einführbare Erleichterungen dieses Verfahrensschritts finden sich im Beitrag „Veränderungen des Volksabstimmungsgesetzes“.

R. Geitmann